Gli accordi quadro: quantitativi vincolanti o presunti? La durata dell’accordo quadro vincola la durata dei contratti applicativi?
di Lara Bonoldi
Con la sentenza n. 816 del 1° ottobre 2021 il TAR Emilia-Romagna, Bologna ha affrontato e chiarito alcuni profili rilevanti in tema di accordi quadro, in particolare con riferimento ai quantitativi oggetto di gara e alla durata dell’accordo quadro stesso e dei contratti applicativi.
- Il fatto e il ricorso
La centrale di acquisto ha indetto una procedura aperta per l’affidamento dei servizi (di lavanoleggio) finalizzata alla stipula di un accordo quadro.
La ricorrente, operatore economico attivo nel settore oggetto di gara, ha impugnato il bando sostenendo che la disciplina di gara:
- non avesse adeguatamente stimato né il fabbisogno connesso all’accordo quadro, né quello connesso alle esigenze delle amministrazioni potenziali aderenti all’accordo quadro;
- non avesse correlato la durata dell’accordo quadro con la durata degli eventuali appalti specifici attuativi;
così impedendo agli operatori economici partecipanti di formulare un’offerta basata sulla esatta predeterminazione dei quantitativi da fornire e sulla durata dell’eventuale impegno contrattuale.
- La decisione del TAR
IL TAR richiama innanzitutto l’art. 3 comma 1 lett. iii del D. Lgs. 50/2016 secondo cui l’accordo quadro è “l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”.
Dalla lettura della disposizione, si evince dunque che l’accordo quadro ha la finalità di individuare i soli tratti essenziali della disciplina che caratterizzerà i singoli appalti, che verranno stipulati tra gli operatori economici aggiudicatari dell’accordo quadro e le amministrazioni pubbliche che decideranno di aderirvi.
E sulla base di tale quadro normativo, Il TAR – richiamando, tra le altre, anche la pronuncia del TAR Lombardia, Milano, sez. II, 18 maggio 2020, n. 840 – ha concluso che l’accordo quadro ha natura di “contratto normativo […] la cui efficacia consiste solo nel “vincolare” la successiva manifestazione di volontà contrattuale delle stesse parti” da cui discende “… una disciplina generale alla quale gli operatori economici devono attenersi in vista della stipulazione”.
2.1 I fabbisogni quantitativi connessi all’accordo quadro
Muovendo da questo presupposto, il Collegio ha sancito che il contraente che si aggiudica la gara per l’accordo quadro non acquisisce un diritto a rendere il servizio all’amministrazione “nella misura totale del valore stimato all’interno dell’accordo quadro”, bensì solo il diritto ad essere l’operatore che stipulerà i singoli contratti specifici, di volta in volta conclusi secondo le esigenze delle singole amministrazioni.
Ne deriva che nell’accordo quadro l’indicazione del fabbisogno delle amministrazioni potenziali aderenti non solo ha carattere approssimativo, ma anche che le relative stime non vincolano in alcun modo le singole amministrazioni ad utilizzare le prestazioni in una determinata quantità (né tantomeno ad utilizzarle nella quantità massima).
In tale contesto – in linea con la decisione della Corte di Giustizia UE, sez. VIII, 19 dicembre 2018 (causa C-216/2017) – l’unico elemento necessario nell’ambito della disciplina dell’accordo quadro è rappresentato dall’indicazione razionale del “massimale” che ogni Ente (eventualmente) aderente potrà chiedere all’appaltatore; senza che vi sia tuttavia alcun obbligo in capo ai singoli Enti di effettiva “consumazione” di tale massimale.
2.2 La durata dell’accordo quadro e dei singoli contratti attuativi
In secondo luogo, il TAR ha precisato che – quale logica conseguenza della natura giuridica dell’istituto in esame – “è fisiologica” la distinzione tra la durata dell’accordo quadro e l’estensione temporale dei contratti esecutivi.
Ciò significa che se da un lato è necessario che i contratti attuativi siano stipulati durante il periodo di vigenza dell’accordo quadro, dall’altro lato essi possono avere – ed anzi è naturale che abbiano – durate indipendenti l’una dall’altra e diverse rispetto alla durata del medesimo accordo quadro.
- Conclusioni
In conclusione, la pronuncia del TAR Emilia-Romagna conferma i principi giuridici secondo cui nell’accordo quadro:
(i) in relazione ai quantitativi:
- l’unico elemento essenziale è il fabbisogno massimo che potrebbe – in astratto – essere richiesto all’operatore economico in quanto l’indicazione di tale elemento (calcolato sulla base di elementi presuntivi) consente in sé ai concorrenti di formulare offerte consapevoli;
- l’operatore non ha il diritto di fornire integralmente tutto il quantitativo “massimo” a favore delle amministrazioni contraenti per il sol fatto dell’aggiudicazione della gara sull’accordo quadro;
(ii) in relazione alla durata:
- i contratti attuativi devono essere stipulati durante il periodo di vigenza dell’accordo quadro;
- i contratti attuativi hanno durate diverse rispetto alla durata del medesimo accordo quadro;
- i contratti attuativi possono avere durate indipendenti l’una dall’altra.
Di conseguenza, in sede di partecipazione all’accordo quadro, l’operatore economico dovrà formulare le proprie offerte tecniche ed economiche tenendo conto, nell’esercizio della propria libertà imprenditoriale, delle predette variabili.
